Priorytet 13 czyli polski paragraf 22

Hasło "paragraf 22", oznaczające paradoksalną sytuację bez wyjścia w nadmiernie zbiurokratyzowanym systemie (a zarazem tytuł książki Josepha Hellera), w polskich warunkach można zastąpić bardziej adekwatnym określeniem "priorytet 13".

Specjaliści od zarządzania projektami wskazują, że o sukcesie projektu świadczy zwykle:
- realizacja zamierzonych prac w terminie (zgodność z harmonogramem)
- nieprzekroczenie budżetu
- realizacja odpowiadająca wcześniej określonemu zakresowi prac.
Coraz częściej dodawane jest również czwarte kryterium: praktyczna przydatność rezultatów projektu (interpretowana również jako zadowolenie odbiorcy).
Nie jest wielkim osiągnięciem wykonanie prac zgodnie z harmonogramem, wydatkowanie zaplanowanych kwot i podjęcie wszystkich zaplanowanych działań tylko po to, by nikomu do niczego nie przydał się wynik podjętych starań.

Takim ryzykiem wydają się być obarczone projekty, zrealizowane na podstawie finansowania z funduszy unijnych (z 15% dofinansowaniem wkładu krajowego z budżetu państwa) w ramach Priorytetu 13 Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, działania 13.1, zatytułowanego "Infrastruktura szkolnictwa wyższego". Mówimy o projektach, na które alokowano 604,21 mln euro ze środków UE oraz dodatkowe 106,63 mln euro z polskich środków budżetowych.

Zgodnie z oficjalną dokumentacją, przygotowaną przez rząd ("Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko. Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013. Szczegółowy opis priorytetów"), działanie 13.1 ma odpowiedzieć na wyzwanie, jakim są "ograniczone możliwości rozwoju dziedzin w największym stopniu decydujących o konkurencyjności gospodarki oraz atrakcyjności inwestycyjnej". Za tym zachęcającym hasłem kryje się niestety jeden z bardziej frapujących przypadków biurokratyzmu w polskim wydaniu, przywołujący na myśl poetykę filmów Stanisława Barei.

Opatrzony pechowym numerem priorytet dotyczyć miał bowiem tworzenia infrastruktury dydaktycznej polskich uczelni - a nie infrastruktury badawczej. W przypadku kształcenia magistrantów i doktorantów na kierunkach technicznych, w naukach ścisłych i przyrodniczych, często dochodzi do rozmycia granicy pomiędzy dydaktyką i badaniami. Takie rozmycie jest jednak niedopuszczalne dla instytucji zarządzającej i może skutkować wymiernymi konsekwencjami finansowymi, w tym koniecznością zwrotu dofinansowania. Prawie 711 mln euro, łącznie przeznaczone na działanie 13.1, może być wykorzystywane wyłącznie dla potrzeb działalności dydaktycznej - a stworzonej w ten sposób infrastruktury nie wolno wykorzystywać w projektach badawczo-rozwojowych niezwiązanych z dydaktyką, nie wspominając o zakazie jakichkolwiek prób współpracy z biznesem czy komercjalizacji wyników badań. Instytucja zarządzająca (Departament Programów Infrastrukturalnych i Departament Systemu Wdrażania Programów Infrastrukturalnych Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju) była dotychczas nieugięta, nie dając uczelniom żadnych nadziei na rozwiązanie omawianego problemu.

O samym problemie od lat wiedzą uczelnie, są ich też świadome instytucje publiczne. Przed laty budowę infrastruktury naukowej uczelni wyższych zdecydowano się wspierać w ramach dwóch programów - Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (POIG) i Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (POIiŚ). Szczęśliwcy uzyskali dofinansowanie z POIG, jednak kilkadziesiąt uczelni-beneficjentów działania 13.1 POIiŚ po zdobyciu dofinansowania zostało pozbawionych możliwości pełnego wykorzystywania rezultatów dofinansowania w działalności naukowej.
Instytucje rządowe były informowane o problemach przez alarmujące zapisy kilku kolejnych raportów ewaluacyjnych, przygotowywanych na przestrzeni lat. Poniżej kilka przykładów takich ostrzeżeń, sformułowanych przez firmy doradcze, które były wynajęte do przeprowadzenia kolejnych ewaluacji omawianego działania (a których wyników nikt najwyraźniej nie wziął sobie "do serca").

"Kiedy ktoś do budynku wybudowanego w ramach POIiŚ [Program Operacyjnych Infrastruktura i Środowisko] wstawi aparaturę zakupioną w POIG [Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka], to może narazić się na restrykcje. Nie zawsze jest to możliwe i trzeba tu zwracać szczególną uwagę na wytyczne, które zresztą są bardzo restrykcyjne i niekorzystne. System absolutnie nie ułatwia realizacji zasady komplementarności [wykorzystywania finansowania z różnych źródeł, by prowadzić jak najlepsze badania naukowe i działalność dydaktyczną], zasady są na tyle skomplikowane i niejasne, że jest to 'spacer po brzytwie'." [cytowana w raporcie wypowiedź reprezentanta uczelni]
Źródło: PSDB, "Ocena komplementarności i linii demarkacyjnej w zakresie działań dotyczących infrastruktury szkolnictwa wyższego w ramach XIII Priorytetu PO IiŚ, PO RPW oraz RPO", 2010, s. 49

„W priorytecie 13 [POIiŚ] jest dofinansowanie infrastruktury związanej z procesem dydaktycznym. Badania są tam dopuszczalne, jeśli związane są z procesem dydaktycznym. Jest to niezwykle subtelna granica jeśli chodzi o demarkację pomiędzy PO IG i PO IiŚ. Może to rodzić wiele problemów. Np. jest już kupione urządzenie i rodzi się pytanie czy można je wstawić do budynku zbudowanego ze środków pochodzących z innego programu? Czy nie rodzi to sytuacji, że wydatek ten został dwukrotnie poniesiony? Infrastruktura, czyli budynek został wykonany ze środków POIiŚ a aparatura z POIG i czy to jest możliwe. Chodzi tu o tego rodzaju dylematy.” [cytowana w raporcie wypowiedź reprezentanta uczelni]
Źródło: PSDB, "Ocena komplementarności i linii demarkacyjnej w zakresie działań dotyczących infrastruktury szkolnictwa wyższego w ramach XIII Priorytetu PO IiŚ, PO RPW oraz RPO", 2010, s. 53

„Centrum [...] to budynek, w którym będziemy rozwijać nowoczesną, innowacyjną dziedzinę nauki, która będzie miała znaczący wpływ na rozwój całej nauki w najbliższych latach. I ponieważ dostaliśmy się na listę indykatywną w POIiŚ, to tak musieliśmy projektować budynek, żeby ci wszyscy, którzy będą oceniać, nie mieli jakichkolwiek wątpliwości, że budynek będzie służył wyłącznie dydaktyce. Nie mogliśmy więc zrobić tam wysoko wyspecjalizowanych laboratoriów, w których naukowcy będą mogli dokonywać odkryć i rozwijać tę gałąź nauki. Bo próba wbudowania tam aparatury wysokiej klasy, która służyłaby celom dydaktycznym, ale również naukowym i badawczym, powoduje, że budynek będzie służył także nauce, co jest niezgodne z wytycznymi. A więc ten budynek nie będzie aż tak nowoczesny i nie da takich korzyści, jakie dałby, gdyby w jednym programie były zabezpieczone potrzeby i naukowe, i dydaktyczne.” [cytowana w raporcie wypowiedź reprezentanta uczelni]
Źródło: PSDB, "Ocena komplementarności i linii demarkacyjnej w zakresie działań dotyczących infrastruktury szkolnictwa wyższego w ramach XIII Priorytetu PO IiŚ, PO RPW oraz RPO", 2010, s. 54

"Jako ważne i trudne ograniczenie należy uznać brak możliwości prowadzenia, w ramach wybudowanej infrastruktury i w oparciu o zakupiony sprzęt, jakichkolwiek badań naukowych generujących obciążoną VAT-em sprzedaż. Oczywiście uczelnie powinny być (i raczej są) w pełni świadome tego ograniczenia. Badani zwracają jednak uwagę na dwie konsekwencje tej sytuacji. Przede wszystkim ograniczenie wykorzystywania zrealizowanej inwestycji tylko do celów dydaktycznych, bądź też badań podstawowych, jest zdaniem wielu osób zaprzeczeniem idei nowoczesnej uczelni. Co najmniej w przypadkach uczelni technicznych ich bliskie powiązanie z gospodarką jest absolutnie niezbędne. Niestety, reguły, dotyczące wykorzystywanych środków w ramach POIiŚ budowę takich powiązań znacząco utrudniają. Drugi problem jest powiązany z tzw. badaniami zamawianymi przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Można bowiem założyć, że (choć jak zawsze w kwestiach podatkowych rzecz jest bardzo złożona i mamy tu do czynienia ze zróżnicowanymi interpretacjami i stanowiskami odpowiednich organów skarbowych) co do zasady powinny one być przedmiotem opodatkowania podatkiem od towarów i usług (VAT). Może to zatem oznaczać całkowite uniemożliwienie korzystania z tego typu projektów w okresie trwałości, co naturalnie będzie miało niekorzystne skutki dla jakości prowadzonych badań naukowych i w konsekwencji także działalności dydaktycznej."
Źródło: PAG Uniconsult, "Ewaluacja barier oraz analiza zagrożeń dla realizacji projektów w kontekście wykorzystania dobrych praktyk projektowych realizowanych przez Beneficjentów Działania 13.1 PO IiŚ", 2010, s. 42

"Infrastruktura stymuluje nie tylko pracę dydaktyczną, do której jest przede wszystkim przeznaczona, ale także badania naukowe. [...] Należy podkreślić, że wobec oczywistego sprzężenia wysokiej jakości badań naukowych i wysokiego poziomu dydaktyki, wykorzystanie infrastruktury powstałej w ramach projektów priorytetu XIII jest zjawiskiem wysoce pozytywnym. Jednak ponieważ w celach priorytetu uwypuklono zastosowania dydaktyczne infrastruktury, wielu beneficjentów obawia się przyznać, że nowe obiekty służą także pracy naukowej. Może to obniżać
postrzeganą wartość dodaną projektów."
Źródło: EGO, "Badanie podsumowujące realizację Priorytetu XIII Infrastruktura szkolnictwa wyższego Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (pakiet 2)", 2013, s. 104

"Z punktu widzenia wdrażania XIII Priorytetu POIiŚ 'Infrastruktura szkolnictwa wyższego' konieczne jest jednak lepsze powiązanie budowanej infrastruktury ośrodków akademickich z potrzebami przedsiębiorców, skupienie się na infrastrukturze B+R oraz realizacji projektów miękkich."
Źródło: IPM, "Raport końcowy z badania ewaluacyjnego pn. 'Wypracowanie potencjalnych kierunków interwencji w okresie programowania 2014 – 2020 w oparciu o doświadczenia z wdrażania XIII osi priorytetowej PO IiŚ Infrastruktura szkolnictwa wyższego'", 2013, s. 3-4

Jeden z raportów ewaluacyjnych, zamówionych i odebranych (odbiór raportu oznacza, że zamawiający zaakceptował jego treść i sformułowane wnioski), ujawnia też dość niezręczny fakt. Pracownik Ministerstwa przekazał w rejestrowanym wywiadzie nieprawidłowe informacje, narażające uczelnie-beneficjentów na negatywne konsekwencje w relacjach z urzędem skarbowym. Cytat z tej wypowiedzi znalazł się na s. 42-43 raportu ewaluacyjnego:
„Jeżeli beneficjent ponosi wydatki, może odliczyć sobie częściowo VAT, może zaproponować Urzędowi Skarbowemu, że będzie rozliczał ten VAT za pomocą: wyodrębnienia tej części budynku, jako części do której nie będzie miał praw do odliczenia i na tę część, którą może odliczyć VAT będzie niekwalifikowany. Taką możliwością jest klucz, kubaturowy, powierzchniowy, w odniesieniu do liczby korzystających z danego budynku.”.
Źródło: PAG Uniconsult, "Ewaluacja barier oraz analiza zagrożeń dla realizacji projektów w kontekście wykorzystania dobrych praktyk projektowych realizowanych przez Beneficjentów Działania 13.1 PO IiŚ", 2010, s. 42-43
Ten sam raport ewaluacyjny wskazał jednak, że próba zastosowania się do wspomnianych rekomendacji, podjęta przez jedną z uczelni, spotkała się z negatywną opinią urzędu skarbowego, a żadna inna uczelnia nie zdecydowała się na podjęcie podobnego ryzyka.

Czy brakuje jasnych interpretacji - czy może raczej: dobrej woli? Oczywiście dla skutecznej zmiany możliwego przeznaczenia zakupionej infrastruktury nie wystarczy jedna prosta decyzja urzędnicza. Niezbędne będą konsultacje z Komisją Europejską, zaakceptowana przez rząd zmiana opisu priorytetów POIiŚ, wypracowanie odpowiednich konstrukcji prawnych, może też nowelizacja rozporządzenia, a same uczelnie-beneficjenci będą zapewne zmuszone do pokrycia części VAT w przypadku podjęcia działalności komercjalizacyjnej. Nie są to jednak rzeczy niemożliwe do zrobienia - trzeba tylko chcieć się tym zająć.

Do tej pory brakowało niestety podobnych przejawów dobrej woli (a może raczej: charyzmy?) w innym obszarze Ministerstwa, odpowiadającym za Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko. Pewną nadzieję na poprawę tego podejścia stwarza dzisiejsza (7.1.2015 r.) zmiana na stanowisku sekretarza stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju. Czas pokaże, czy panu ministrowi Sługockiemu uda się wygrać walkę z bezwładnością machiny biurokratycznej - czy może wzniosłe hasła o budowaniu gospodarki opartej na wiedzy pozostaną tylko hasłami, a zakupioną za prawie 3 miliardy złotych infrastrukturą polskich uczelni wyższych będą mogli się bawić wyłącznie studenci, ale absolutnie nie naukowcy...