Nowa strategia UE. Szybsza integracja kandydatów i koniec z blokowaniem decyzji

Komisja Europejska chce nadać nowy impuls procesowi rozszerzenia Unii Europejskiej. Niektóre kraje kandydujące czekają bowiem na członkostwo już od kilku dekad. Obecnie największe szanse na dołączenie do UE mają Albania, Czarnogóra, Mołdawia i Ukraina. Zdaniem unijnych urzędników, że Czarnogóra mogłaby zostać członkiem UE już w 2028 roku.

– Większa Unia to długoterminowa inwestycja w pokój, bezpieczeństwo i dobrobyt Europy – przekonywała w miniony wtorek, 6 października, w Strasburgu komisarz ds. rozszerzenia Marta Kos.

Kluczowe pytanie brzmi jednak, jak przyjąć nowych członków, nie utrudniając jednocześnie funkcjonowania samej Unii i nie narażając jej na ryzyko regresu demokratycznego w nowych państwach członkowskich.

Odpowiedź Komisji zakłada działanie na dwóch frontach: z jednej strony kraje kandydujące miałyby nadal spełniać unijne standardy, z drugiej zaś sama UE miałaby zreformować procedury akcesyjne, usuwając przeszkody na drodze do rozszerzenia i lepiej chroniąc demokratyczne wartości Wspólnoty.

Jednym z głównych utrudnień dla procesu rozszerzania UE pozostaje wymóg jednomyślności wszystkich 27 państw członkowskich. W przeszłości poszczególne kraje wielokrotnie blokowały postępy kandydatów z powodów niezwiązanych bezpośrednio z procesem rozszerzenia, lecz wynikających z bilateralnych sporów. Tak było ostatnio na przykład w przypadku Węgier, które naciskały na hamulec w sprawie negocjacji akcesyjnych z Ukrainą.

Komisja ponownie proponuje więc odejście od zasady jednomyślności przy podejmowaniu części decyzji, takich jak otwieranie tzw. klastrów negocjacyjnych, i zastąpienie jej głosowaniem większością kwalifikowaną.

– Każde otwarcie rozdziału negocjacyjnego wymaga trzech oddzielnych decyzji, a każda z nich musi zostać podjęta jednomyślnie. To przytłaczające i zdecydowanie wymaga zmiany – powiedział dziennikarzom pragnący zachować anonimowość urzędnik Komisji.

Problem polega jednak na tym, że samo przejście na głosowanie większością kwalifikowaną również wymagałoby jednomyślnej zgody wszystkich państw członkowskich.

– Mam pewne wątpliwości, czy państwa członkowskie będą w stanie jednomyślnie zgodzić się na przejście do głosowania większością kwalifikowaną – powiedziała DW Tinatin Akhvlediani, kierująca programem rozszerzenia w Centrum Studiów nad Polityką Europejską (CEPS). Przypomniała, że wcześniejsze próby zmiany tych zasad były już odrzucane.

Aby zwiększyć motywację do reform, Komisja proponuje model stopniowej integracji. Oznaczałoby to, że kraje kandydujące mogłyby korzystać z części przywilejów wynikających z członkostwa jeszcze przed formalnym przystąpieniem do UE, pod warunkiem spełnienia określonych kryteriów. – Stopniowa integracja nie zastępuje pełnego członkostwa. To akcelerator procesu rozszerzenia – powiedziała Marta Kos.

Zdaniem Niny Vujanović z brukselskiego think tanku Bruegel takie rozwiązanie może pozytywnie wpłynąć na kraje kandydujące. – Reformy są ważne, ale równie ważne jest wcześniejsze nagradzanie wysiłków podejmowanych przez państwa kandydujące, jeszcze przed ich przystąpieniem do Unii – powiedziała.

W praktyce nie byłoby to rozwiązanie całkowicie nowe. Czarnogóra już dziś uczestniczy w Jednolitym Obszarze Płatności w Euro (SEPA), choć formalnie nie jest członkiem UE.

Dając krajom kandydującym wcześniejszy dostęp do unijnych korzyści, Komisja chce to powiązać jednocześnie z procesem dostosowywania do polityki UE.

– Taki dostęp nie będzie możliwy, jeśli kandydaci nie wybiorą jednoznacznie kursu proeuropejskiego – zastrzegł anonimowy urzędnik Komisji.

Powiązanie wcześniejszej integracji ze strategicznym dostosowaniem jest nowym elementem polityki rozszerzenia i odzwierciedla wysiłki UE, by lepiej reagować na rosnące napięcia geopolityczne.

– UE stara się utrzymać kraje kandydujące poza strefą wpływów Rosji – powiedziała Heather Grabbe, starsza analityczka w think tanku Bruegel. Jej zdaniem nowe podejście jest skierowane szczególnie do polityków takich jak ustępujący prezydent Serbii Aleksandar Vuczić, który wielokrotnie dawał do zrozumienia, że sprzyja rosyjskim interesom.

Nowe zasady wymagałyby nie tylko dostosowania do wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa UE, lecz także do standardów dotyczących bezpieczeństwa gospodarczego. To wykluczałoby na przykład zakup gazu z Rosji.

Komisja proponuje również stworzenie mechanizmu, który miałby chronić Unię przed naruszaniem zasad demokracji przez nowych członków. Zakłada on 15-letni okres, w którym łatwiej byłoby nakładać na nowe państwa sankcje poprzez ograniczanie funduszy unijnych lub praw głosu.

W rozmowie z dziennikiem „The Guardian” oraz innymi europejskimi mediami komisarz Marta Kos podkreśliła, że UE wyciągnęła wnioski z doświadczeń związanych z naruszaniem zasad praworządności, które miały miejsce w przeszłości  m.in. na Węgrzech i w Polsce.

Jak wskazała, nie może powtórzyć się sytuacja, jak za rządów byłego węgierskiego premiera Viktora Orbana. – Potrzebujemy szybszych mechanizmów niż artykuł 7 – powiedziała, nawiązując do zapisów Traktatu UE, które pozwalają na zawieszenie w ostateczności zawieszenie praw państwa członkowskiego, w tym prawa głosu w Radzie UE, jeśli narusza ono podstawowe zasady UE, jak demokracja i praworządność. W praktyce artykuł ten jest niezwykle trudny do zastosowania.

Krytycy zwracają uwagę, że proponowany nowy mechanizm stworzyłby nierówne warunki dla państw członkowskich.

– To z definicji niesprawiedliwe – uważa Heather Grabbe. – Dlaczego w latach 40. XXI wieku Czarnogóra miałaby podlegać innym zasadom niż na przykład Słowenia?

Z drugiej strony eksperci podkreślają, że wiele obecnych krajów kandydujących ma problemy z utrwaleniem demokratycznych standardów. – To w istocie kruche demokracje. Dlatego takie podejście może być w pełni uzasadnione – ocenia Tinatin Akhvlediani.

W opinii eksperów objęcie wszystkich państw członkowskich równie surowymi mechanizmami byłoby z punktu widzenia zasad pożądane. W praktyce jest to jednak mało realne, ponieważ wymagałoby jednomyślnej zgody wszystkich krajów UE. Jak obrazowo ujęła to Grabbe, „bardzo trudno jest skłonić indyki, by zagłosowały za Bożym Narodzeniem”.

Choć propozycje Komisji prawdopodobnie przyspieszą debatę nad przyszłością rozszerzenia, ostateczna decyzja będzie należeć do państw członkowskich.

Rada Europejska, skupiająca szefów państw i rządów 27 krajów UE oraz przewodniczących Rady Europejskiej i Komisji Europejskiej, ma omówić te propozycje podczas posiedzenia zaplanowanego na 15 i 16 października.

To właśnie wynik tych rozmów pokaże, jak szybko nowa strategia rozszerzenia może przełożyć się na konkretne działania.

Opracowanie: Ferenc Gaal